一、關(guān)于立法的必要性

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、城市規(guī)模擴大，本市生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，2018年全市每日生活垃圾清運量接近2.6萬噸，年均生活垃圾產(chǎn)生量超過900萬噸，給資源環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來很大壓力。市委、市政府高度重視生活垃圾管理工作，1996年以來本市開展了多輪生活垃圾分類試點，并于2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市。市政府連續(xù)七年將生活垃圾分類減量列入實事項目，2014年出臺政府規(guī)章《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》。市人大常委會始終重視以法治方式推進生活垃圾管理工作，2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調(diào)研項目，2018年將該項目列為正式立法項目。

（一）制定條例是貫徹落實黨中央、國務(wù)院普遍推行生活垃圾分類制度部署要求的需要。十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生活垃圾管理工作。習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上對普遍推行垃圾分類制度作出了重要指示，要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。國務(wù)院2017年出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，進一步明確上海等46個城市要在2020年底前，先行實施生活垃圾強制分類。為了落實中央要求，有必要制定相應(yīng)地方性法規(guī)，保障本市生活垃圾減量化、資源化、無害化的管理目標(biāo)順利推進。

（二）制定條例是提升城市管理水平和文明水平，建設(shè)卓越的全球城市的需要。通過地方立法推行生活垃圾分類制度，規(guī)范生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置各個環(huán)節(jié)，完善源頭減量和資源化利用的各項措施，有助于改善城市人居環(huán)境、維護生態(tài)安全，建設(shè)更加美麗的生態(tài)之城；有助于提升城市精細(xì)化管理整體水平，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；有助于增強社會公眾建設(shè)生態(tài)文明的責(zé)任意識，展現(xiàn)上海現(xiàn)代化國際大都市的文明形象，并為建設(shè)卓越的全球城市創(chuàng)造有利條件。

（三）制定條例是總結(jié)本市生活垃圾管理實踐，全面推進生活垃圾全程分類管理工作的需要。經(jīng)過多年實踐，本市生活垃圾管理工作在堅持全程管控、確保系統(tǒng)推進、推動社會參與等方面取得了不少有益的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗需要通過地方立法將其制度化、法治化。同時，本市生活垃圾管理工作還存在著全程分類管理體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造有待加快推進、源頭減量和資源化利用水平有待提高等問題，亟需學(xué)習(xí)和借鑒國際國內(nèi)先進經(jīng)驗，發(fā)揮立法智慧破解難題，推動本市生活垃圾管理工作全面深入開展。

二、關(guān)于條例草案的起草修改過程

建立生活垃圾全程管理制度，是本市的一項重大舉措，需要全市上下增進共識、形成合力。為此，本屆市人大常委會第八次會議決定將條例草案提請本次代表大會審議。

條例草案提請代表大會審議前，常委會堅持地方立法與政府工作同步推動，做了大量認(rèn)真細(xì)致的準(zhǔn)備工作。一是發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，推動解決難點問題。常委會提前介入法規(guī)起草工作，建立由市人大常委會和市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為雙組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全力主導(dǎo)推進立法工作。收到市政府的法規(guī)案后，先后在9月、11月、12月的常委會會議上三次對條例草案充分審議，對條例草案的框架結(jié)構(gòu)以及關(guān)鍵條款反復(fù)打磨。常委會還會同市政府對生活垃圾規(guī)劃編制、回收體系建設(shè)等難點問題進行了四次專題協(xié)調(diào)。二是發(fā)揮代表主體作用，組織代表深度參與立法工作。連續(xù)兩年將生活垃圾分類管理作為市、區(qū)兩級人大代表下社區(qū)活動的主題，聽取市民意見近兩萬人次，并發(fā)放三萬余份調(diào)查問卷。三次征求全體市人大代表對條例草案的意見，共有270多位代表提出380多條意見建議，其中50多條意見建議被采納。先后組織150多位市人大代表參加立法實地調(diào)研和代表論壇。三是注重開門立法，匯集各方智慧。將條例草案通過媒體向社會公布，共收到280多條修改建議。聚焦實踐中的堵點問題和關(guān)鍵條款，深入本市10多個區(qū)、40多個住宅小區(qū)、20多家企業(yè)開展立法調(diào)研。在虹橋街道舉行立法聽證會，就生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、收集容器設(shè)置、大件垃圾管理三項內(nèi)容，在居民“家門口”直接聽取意見。赴廣州、寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學(xué)習(xí)立法和工作經(jīng)驗。

三、關(guān)于條例草案的主要修改思路和框架

習(xí)近平總書記去年11月在上?？疾鞎r指出，“垃圾分類工作就是新時尚，垃圾綜合處理需要全民參與，上海要把這項工作抓緊抓實辦好”?？倳浀囊?，對上海既是壓力更是動力。我們必須充分認(rèn)識這項工作的重大意義，全力予以推進。同時，我們也看到，生活垃圾分類管理涉及到人們行為習(xí)慣的改變，“新時尚”的形成需要一個長期的過程。日本、德國等國家生活垃圾精細(xì)化治理都是經(jīng)歷了幾十年，甚至更長時間的努力，才有今天的成就。因此，要在全市層面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一場攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。在這樣的背景下由市人民代表大會開展生活垃圾管理立法工作，既是動員全市力量，在法治框架內(nèi)推進垃圾管理、把改革發(fā)展決策同立法決策更好結(jié)合起來的需要，也是充分發(fā)揮地方立法功能，通過立法對垃圾管理工作進行主動謀劃、全面推進的需要。

據(jù)此，條例草案的修改遵循了以下思路：一是注重立法引領(lǐng)推動?？紤]到本市生活垃圾管理工作與立法工作處于同步推進階段，條例草案一方面在管理理念等方面與國際水平對接，另一方面根據(jù)本市實際，對一些看得準(zhǔn)、有共識的管理要求予以固化，對一些還在探索的內(nèi)容著重規(guī)定其工作目標(biāo)和方向，以便為實踐創(chuàng)新預(yù)留空間。二是注重全過程綜合治理。條例草案按照到2020年底本市生活垃圾“減量化、資源化、無害化”達到國內(nèi)領(lǐng)先水平的目標(biāo)，在建立健全全程分類體系的同時，分設(shè)促進源頭減量、資源化利用專章，將管理范疇向兩端有效延伸。三是注重建立全社會責(zé)任體系。條例草案重點對全過程管理各環(huán)節(jié)主體的責(zé)任作了明確，力求建立橫向到邊、縱向到底，垃圾產(chǎn)生者、政府部門、管理責(zé)任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責(zé)的全社會責(zé)任體系。四是注重激勵與約束并舉。生活垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成，不可能一蹴而就，需要多管齊下。為此，條例草案既注重發(fā)揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設(shè)定必要的處罰，引導(dǎo)單位和個人自覺履行生活垃圾管理義務(wù)。五是注重體現(xiàn)上海特色。作為超大型城市，近年來上海在創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)、提高城市精細(xì)化管理水平上有許多經(jīng)驗，在建設(shè)智慧政府上有新的舉措，在科技成果策源、科技成果應(yīng)用上有不少積累。為此，條例草案對在生活垃圾管理中如何發(fā)揮本市基層社會治理、政府管理以及科技創(chuàng)新等優(yōu)勢提出相應(yīng)要求。

經(jīng)過反復(fù)修改，最終形成的條例草案共十章六十五條，分為四大板塊。第一章構(gòu)成第一板塊，明確了立法目的依據(jù)、生活垃圾的定義、管理原則、分類標(biāo)準(zhǔn)、政府職責(zé)、垃圾產(chǎn)生者責(zé)任等內(nèi)容。第二章至第六章構(gòu)成第二板塊，明確了生活垃圾相關(guān)規(guī)劃的編制、促進源頭減量的主要措施、資源化利用體系的構(gòu)建以及建立分類投放、收集、運輸、處置全程分類體系的要求，包括各環(huán)節(jié)的責(zé)任、相互制約監(jiān)督措施。第七章、第八章構(gòu)成第三板塊，明確了完善社會動員體系、加強監(jiān)督管理等內(nèi)容。第九章、第十章構(gòu)成第四板塊，明確了法律責(zé)任和施行日期，并對三類特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律適用作出指引性規(guī)定。

四、需要重點說明的幾個問題

（一）關(guān)于生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)直接影響到生活垃圾分類管理的效果。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的確定，既要堅持科學(xué)性，又要兼顧可操作性，是目前各地生活垃圾管理立法面臨的共同難題。本市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)幾次變化，到2011年確定為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”，并在2014年的政府規(guī)章中予以固化。在本次立法過程中，常委會采取問卷調(diào)查、立法聽證等方式對此作了重點調(diào)研，多數(shù)市民對“四分法”表示了認(rèn)可，認(rèn)為“四分法”雖然不盡完美，但已是約定俗成。為此，條例草案沿用了這一分類標(biāo)準(zhǔn)。同時，根據(jù)各方意見，對四類垃圾的名稱以及具體表述作了進一步厘清：一是部分市民反映濕垃圾、干垃圾的概念不易理解，為此條例草案注明濕垃圾即易腐垃圾，干垃圾即可回收物、有害垃圾、濕垃圾以外的其他垃圾。二是對可回收物、有害垃圾、濕垃圾的常見種類作了列舉，為了在起步階段方便市民投放、降低市民分類投放的辨識難度，條例草案對種類的列舉采取了化繁就簡的原則。三是明確可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、生活垃圾特性等對分類標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化調(diào)整，為今后進一步完善預(yù)留空間。

（二）關(guān)于政府管理職責(zé)。推進生活垃圾全過程管理，各級政府及其有關(guān)部門責(zé)無旁貸。為此，條例草案確立了條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式：一是在市級層面，強調(diào)市政府要加強對本市生活垃圾管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，并明確了市相關(guān)部門的職責(zé)。二是在區(qū)級層面，明確區(qū)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)生活垃圾管理工作，區(qū)綠化市容部門承擔(dān)相應(yīng)的具體工作。三是在街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責(zé)重心下沉的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)相關(guān)工作的具體落實。同時，還在“規(guī)劃與建設(shè)”、“監(jiān)督管理”兩章中，對政府部門編制生活垃圾管理專項規(guī)劃、推進生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出要求，對健全監(jiān)督檢查制度、完善網(wǎng)格化管理、強化績效考核等予以明確。

（三）關(guān)于促進源頭減量。源頭減量是生活垃圾綜合治理的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前推進生活垃圾全過程管理的薄弱環(huán)節(jié)和難點問題。循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法、電子商務(wù)法等法律對促進源頭減量都有相應(yīng)要求，但大多為倡導(dǎo)性規(guī)定。為了提高源頭減量措施的剛性，市政府在法規(guī)起草過程中開展了多次協(xié)調(diào)，條例草案中針對特定對象提出了強制性要求：一是要求積極推進產(chǎn)品包裝物、快遞包裝物減量工作。二是規(guī)定農(nóng)貿(mào)市場、標(biāo)準(zhǔn)化菜場應(yīng)當(dāng)按照要求配置濕垃圾就地處理設(shè)施。三是在綠色辦公、綠色消費方面，將減少一次性用品使用作為著力點，規(guī)定黨政機關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具，旅館不得主動提供客房一次性日用品，餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得主動提供免費的一次性筷子、調(diào)羹等餐具。

（四）關(guān)于分類投放。分類投放是生活垃圾分類管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實行分類收運、分類處置的前提條件。條例草案重點從三個方面對分類投放作了規(guī)定：一是明確產(chǎn)生生活垃圾的單位和個人是分類投放的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)將生活垃圾分別投放至相應(yīng)的收集容器。二是確立分類投放管理責(zé)任人制度，區(qū)分單位、居住區(qū)、公共場所的不同情況確定相應(yīng)的管理責(zé)任人，并明確其權(quán)利義務(wù)。三是按照既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，又兼顧基層實踐因地制宜需要的思路，對單位、居住區(qū)、公共場所收集容器的設(shè)置作出規(guī)范。

（五）關(guān)于分類收集、運輸和處置。分類收集、運輸、處置是連接前端分類投放和末端資源化利用的重要環(huán)節(jié)。針對市民關(guān)注的分類投放后又被混裝混運等問題，條例草案對分類收集、運輸和處置作了較為全面的規(guī)范。一是明確生活垃圾的分類收運方式。二是嚴(yán)格規(guī)范收運和轉(zhuǎn)運行為，明確收運單位必須使用專用車輛和船舶實行密閉運輸，不得混裝混運。三是規(guī)定了生活垃圾的主要處置方式?？紤]到本市2020年將基本實現(xiàn)原生生活垃圾零填埋，因此條例草案未將填埋列為生活垃圾處置方式。四是建立“不分類、不收運，不分類、不處置”的監(jiān)督機制，保障全程分類效果的實現(xiàn)。

（六）關(guān)于可回收物回收體系建設(shè)。為了提高可回收物的回收率，推進再生資源回收和生活垃圾分類收運體系“兩網(wǎng)融合”，條例草案對可回收物回收體系建設(shè)提出如下要求：一是由綠化市容部門負(fù)責(zé)回收體系建設(shè)，推進可回收物“點、站、場”建設(shè)，并會同有關(guān)部門制定低價值可回收物回收扶持政策，培育回收服務(wù)市場。二是鼓勵采用“互聯(lián)網(wǎng)+回收”、智能回收等方式；鼓勵社會資本參與收運設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮市場機制的作用。

（七）關(guān)于資源化利用。推進生活垃圾資源化利用，既是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是開展垃圾分類的必然要求。條例草案重點對以下方面作了規(guī)定：一是明確發(fā)展改革等部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌制定本市循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展政策、對資源化利用項目予以支持。二是明確政府部門應(yīng)當(dāng)支持在公共綠地、公益林土壤改良工作中優(yōu)先使用濕垃圾資源化產(chǎn)品，并對濕垃圾就地就近資源化利用提出要求。三是明確市商務(wù)等部門負(fù)責(zé)可回收物資源化利用活動的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并對干垃圾焚燒后產(chǎn)生的熱能、爐渣等的綜合利用作了規(guī)定。

（八）關(guān)于社會參與。落實生活垃圾分類管理工作離不開全社會的共同參與和支持。為此，條例草案提出了一系列促進措施：構(gòu)建廣泛的社會動員體系，建立健全以居（村）民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、各方共同參與的基層治理機制，鼓勵社會參與、行業(yè)參與、市場參與，將生活垃圾分類管理情況納入文明創(chuàng)建活動等。

（九）關(guān)于條例的貫徹實施。在立法過程中，不少代表對條例的實施表示關(guān)注。經(jīng)研究，我們認(rèn)為，生活垃圾全程管理是需要長期堅持、循序漸進的系統(tǒng)工程，但通過立法明確行為規(guī)則并培育、指引行為習(xí)慣，刻不容緩。針對條例通過后可能帶來的實施難題，市政府已在同步研究提出明確的行動計劃，并擬進一步加大工作力度，認(rèn)真貫徹落實條例的各項規(guī)定，使法規(guī)中源頭減量、全程分類管理、資源化利用等各項舉措落到實處；市人大常委會也擬于2019年對生活垃圾全程分類管理推進情況開展專項監(jiān)督，以共同推動本市生活垃圾管理工作再上新臺階。

 摘錄自百度百科